中国下一步农村改革政策的基本走向— —一位乡镇党委书记任职 10 年后的实 践反思 (1) 我国农村改革已经走过了 25 年辉煌的历程，从总体上看它 作为国民经济中自然经济色彩最浓、发展最薄弱的环节，其 运行机制已基本步入市场经济发展的轨道，初步形成以家庭 承包经营为基础，以农业社会化服务体系、农产品市场体系 和国家对农业的支持保护体系为支撑，又适应社会主义市场 经济发展要求的农村经济新体制。进入 21 世纪，中国市场 化改革正转向配套改革与整体推进相结合的新的发展阶段。 随着农村新的经济因素大量产生，我国社会经济结构正由农 村农业、城市工业的传统二元结构向城市、小城镇、乡村多 种产业组合和多样化生活方式并存的三元结构转换，最终将 形成城乡一体化发展的新格局 [1] 。为了彻底消除农村长期 存在的诸多深层次矛盾和体制性障碍，加快农村市场化、农 业产业化和农民现代化进程和步伐，继续深化农村改革必须 坚持“统筹城乡经济社会协调发展” 和“多予、 少取、放活” 的改革方向，必须坚持农地制度、农民收入分配制度和农村 行政管理体制三位一体，整体推进综合性配套改革，而决不 能再搞零打碎敲式的农村改革“修补工程”了。

　　、坚持“三位一体”的农村配套改革有其内在的规律性 生产关系一定要适应生产力发展水平的实际要求，上层建筑 一定要与经济基础相符合，这是马克思主义的基本原理。邓 小平多次强调： “改革是全面的改革，包括经济体制改革、 政治体制改革和相应的其他各个领域的改革。 ” [2] （p237） 实际上，中国历史上每一次较大规模地变改土地制度、赋税 制度和行政管理制度都是同步配套进行的，它具有关联性和 一般规律性。当今农村改革又是一项十分复杂的系统工程， 国家做出任何一项决策就如同走钢丝，稍有不慎很容易出现 无序、混乱、失控、停滞不前甚至向后倒退的 “乱麻团效应” 。 可以说， 我国长期在农村架构形成的政治制度和经济、 文化、 社会管理体制是一个有机组成的统一整体。下一步继续深化 农村改革，必须坚持经济体制改革与政治体制改革相配套， 城市改革与农村改革相配套； 只有解决农村 “外部性” 问题， 尽量减少或避免新旧体制转换过程中发生冲突和磨擦，中国 “三农”问题才能够从根本上得到彻底解决。

　　改革开放以来，我国农村基本经济制度已由计划经济体制向 社会主义市场经济体制整体性转轨，但深层次的制度性改革 起步晚、进展慢、收效甚微。像推行家庭联产承包责任制， 废除人民公社管理体制，改革农产品流通体制、发展乡镇企 业、建立农业社会化服务体系、减轻农民负担、发展农业产 业化经营、调整农村产业结构、实行村民自治、实施西部大 开发战略、改革小城镇户籍制度、建立农、科、教一体化管 理体制以及正在进行的“费改税”等，都是单项推进而缺乏 系统性、整体性和连动性。这难免会造成某一项新的农村改 革政策措施一经出台，又会产生一系列新的问题和矛盾，以 至连锁反应发生各种各样的内耗现象。目前我国农村改革就 处在这样的一种僵局上：一方面，中国是世界上人口众多而 人均耕地较少的国家，解决十几亿人吃饭问题始终是第一位 的大事，在我国还没有其他手段可替代土地作为农民最基本 的生活保障时，稳定土地承包权就是一项带有根本性的政策 措施；另一方面，要让市场经济机制在配置农村土地资源中 真正发挥基础性作用，又必须对现行所谓的“以家庭承包经 营为基础、统分结合的双层经营体制”进行较大的改革与完 善。这势必会触动农村土地集体所有制以及与此相关的农民 收入分配制度和农村行政管理体制。 我认为，21 世纪中国“三 农”问题既是一个政治问题，又是一个社会问题，更是一个 经济问题。 试图以牺牲农村经济发展为代价， 长期维持着 “半 截子”的农村改革，其结果既达不到保持农村社会稳定的根 本目的，甚至也会把已经取得的一些成果丧失掉。总之，这 种渐进式农村改革的思路，只能治标而不能治本。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠

　　二、引入市场经济机制，加快农村土地制度创新

　　世界上任何一个国家制定土地法律制度，一般都要综合考虑 三种因素， 即巩固国家政权， 发展农业生产， 保持社会稳定。 由此便产生出土地资源的三种功能，即政治功能、经济功能 和社会功能。几千年来，中国历代的封建统治者从巩固国家 政权稳定、加重赋税剥削和维护地主阶级利益出发，来制定 土地法律制度，以保持着超稳定的小农经济社会结构。随着 封建土地私有制建立、发展和不断完善，中国封建经济曾走 向世界上十分发达的程度；同时也抑制着新型生产方式的成 长和壮大。我国自秦汉至清末的二千多年间，耕地始终是在 国有——私有——国有的三轮大循环中变化着，每一次由私 有土地向国有土地转化都伴随着社会动乱与逆转；而由国有 土地向私有土地转化则促使农业经济恢复和国家强大。与此 相适应，通过土地买卖兼并转移产权，利用租佃制经营又成 为中国封建社会土地关系的主要内容。非耕地一般属于国有， 基本上不加入产权流动的领域 [3] （P96-97 ）。我国封建制度 中的土地私有产权曾长期存在并允许在较大范围内自由流 转，具有很多优点： （ 1）土地产权比较清晰，具有自我保护 的社会功能；（2）私有土地可以自由流动，具有适度规模的 经营机制；（ 3）给农民提供多种选择机会，具有市场竞争的 激励机制；（ 4）人地矛盾激化可以限制农户人口规模膨胀， 具有自动控制农村人口过快增长的约束机制。这在现代社会该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠

　　的市场经济条件下，也是完全适用的 [4] 。

　　新中国成立后，通过土改彻底废除了封建土地私有制，建立 起土地平分的农民家庭私有制，允许私有土地产权自由买卖、 出租、典当、抵押、赠与等，并受到国家土地法律制度的有 力保护。实践已经证明，这种社会主义性质的农地私有制， 具有很强的生产激励作用、农地配置效率和制度变迁绩效。 它既有利于迅速恢复和发展战后的农业生产，又为新中国工 业化道路开辟了广阔的前景。随后，我国确立的农村土地集 体所有制隐含着土地平分机制，它直接刺激农村人口快速增 长，反过来又使人地比率下降， 造成农地经营规模的细碎化， 使农业劳动生产率不断下降和土地报酬率递减。十一届三中 全会以来，在继续坚持农村土地集体所有权不变的前提下， 通过土地所有权与使用权相分离，使农民拥有一定的生产经 营自主权，但国家始终没有给农民下放土地私有的财产权。 因此，下一步农地制度创新，必须彻底恢复土地作为农业最 基本的生产要素的性质，引入市场经济机制，发挥市场在配 置农业资源中的基础性作用，真正使农村土地流转起来。通 过积极培育和逐步完善农村土地市场，来提高农地利用水平， 提高农业劳动生产率和投入产出率，提高农业市场化、国际 化程度，不断地增加农民收入，促进农业生产持续发展和农 村经济全面繁荣。该文档为文档投稿赚钱网作品，版权所有，违责必纠

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