关于创建国家卫生城市的难点及对策研究

　根据市委宣传部、市社科联《关于开展2010年度社科应用课题研究活动的通知》要求，我局承担了《创建国家卫生城市的难点及对策研究》的课题研究任务，为提高课题研究的针对性、实效性，我们组织相关人员赴姜堰、如皋、丹阳、宜兴等地专题学习调研，并结合创卫工作实际，借鉴外地先进经验，对我市创卫工作的难点和对策措施作了一些探讨。

　一、基本情况 1、我市创卫工作取得阶段性成效。2002年3月，市委、市政府在“五城同创”动员大会上，提出把我市创建成国家级卫生城市。经过多年努力，创卫工作取得了明显成效。一是重点工程有效推进。污水集中收集处理和垃圾焚烧处理两项工程，是创建卫生城市必备的重点项目。近年来，政府投资近2亿元，铺设了38公里的污水收集管道，建成日处理3万吨的污水处理厂和2座提升泵站。今年，针对前期污水管网建设中存在的问题，做了大量的后续完善工程，并投入3500万元，正在建9处总长10.7公里的污水管网。管网实施到位后，如泰运河以南地区污水收集率将达50%。垃圾处理工程正在实施，投资1.7亿元的生活垃圾焚烧供热项目已完成土建工程，目前进入设备安装阶段。二是环卫基础设施建设力度加大，城市卫生管理水平明显提高。创卫以来，市政府加大环卫基础设施投入，总投资达3500多万元。粪便处理中心已建成投入使用，对公厕粪便已实行集中处置。投资850万元的垃圾处理场封场工程即将投入施工。城市卫生管理常抓不懈，完善了“一把扫帚扫到底”的长效管理机制，加强社区卫生督查考核，严格规划管理，快查严处“三乱”行为，深入开展市容环卫专项整治，城区面貌大为改善。三是背后街巷改造和老小区整治进展较快。2009年，市政府投入1500万元对新区、济川、鼓楼三个街道背后街巷进行了改造。今年又对四牌楼、延令、燕头三个街道背后街巷实施改造。同时，从最迫切需要改造的23个老小区中确定了16个小区作为一期整治对象。老小区整治和背后街巷改造，使居民生活环境和城区卫生状况有了很大变化，受到广大市民一致好评。四是绿化建设、河道整治成效明显。市政府根据节点绿化和街道景点绿化小品化的要求，不断加大投入，加快绿化建设速度，城区内形成了许多绿化景观。建成区绿化覆盖率已达26%，人均公共绿地5.6平方米。城区55条河道已整治32条，今年又对党校路北侧河道、西郊种子场周边河道、商井村河道、老西泰官河等进行了整治，清淤除杂、沟通水系，既保证防洪排涝，又改善了城区水环境。创卫工作不仅改善了卫生条件，提升了环境质量，优化了投资环境，而且在较大程度上改变了群众的思想观念和生活习惯，提高了社会整体文明水平。

　2、周边县市创卫经验值得学习。如皋、姜堰分别于2002年和2006年提出创卫目标，于去年12月和今年1月份一次性通过国家级暗访，今年4月份已通过国家级考核。丹阳、宜兴分别于1992年和1996年提出创卫目标，于2008年和2006年创建成国家卫生城市。他们的成功经验是：一是组织领导有力。四市的创卫工作都历时多年，起初几年均未取得实质性进展。此后，各地政府高度重视，适时对创卫指挥机构和工作理论联系实际重新调整充实。同时，建立包干负责制，由市委市政府分管负责人作为各条线的第一责任人，实行责任包干。在创卫过程中，市委书记、市长定期召开专题会议，组织现场督查，创卫工作方真正进入快车道。二是运行机制高效。各地建立了创建指挥部例会制度，姜堰、丹阳市每半个月召开一次指挥部成员会议；如皋、宜兴市委书记每月召开一次创建领导组会议，每周召开一次创建指挥部成员会议，定期研究协调解决创建过程中出现的问题。各地都加强责任落实。对照创建标准，四市将创卫各项指标任务进行分解，明确市分管领导为第一责任人，并落实责任部门、配合部门，做到目标任务明确、创建标准明确、责任主体明确、完成时间明确。针对创建工作中一些责任主体难以明确、容易发生相互推诿扯皮的问题，各地都由创建指挥部进行了合理划分和确定。三是结对共建扎实。如皋、丹阳、宜兴三个市均建立了市四套班子领导、各部门（单位）与所有参与创建工作的街道（社区）、村结对共建机制，并将创建工作纳入年度目标考核。丹阳市明确要求结对共建的各部门（单位）每年提供不低于5万元的帮扶资金，帮助解决创建工作中的资金难题。四是城乡联动有力。如皋、宜兴市在创建过程中建立“市、镇、村”三级联动创建机制，在创建国家卫生城市的同时，全面启动卫生镇（村）创建工作。如皋市60%的乡镇，宜兴市100%的乡镇建成省级卫生镇，城关镇所有的村均创建成省级卫生村。五是人员集中精干。四市在成立各创建专业组的基础上，抽调纪委、机关党委、卫生、城管、建设、水务、城关镇等相关单位人员成立了创卫综合组、文秘组、督查组，并实行集中办公。六是奖惩严格到位。各地介绍经验时均指出，督查工作必须贯穿于创建全过程，并做到顶真碰硬，严格考核，奖惩兑现（据介绍，四市因创卫不力而给予调整岗位、撤职等问责处分的有70多人）。如皋、丹阳市制定了创建工作考核奖惩办法和责任追究暂行规定，由督查组专门督查各部门、单位创建工作，按督查结果严格考核奖惩，做到每天有督查、每两周有简报、每月有考核。宜兴市建立了“创建责任保证金”制度。七是破解难题有方。针对农贸市场基础设施等硬件不达标的问题，各地将农贸市场改造作为政府一项公益性工程来实施（姜堰、丹阳农贸市场改造政府投入近2000万元）。合理规划调整农贸市场建设布局，由政府和主办方共同出资，工商局或发改委牵头实施改造，高标准、严要求将农贸市场全部改造到位，并进行规范管理。丹阳、如皋分别投入8000万和3000万对老小区、城中村等进行彻底改造，丹阳投入1000多万对背后街巷进行改造。各地的老小区、城中村、城郊村全部按标准改造到位，并打造各具特色的亮点工程2-3个。针对老小区、城中村和城郊结合部乱搭乱建、乱堆乱放的问题，由城关镇实施强行清理。无法清理到位的，由城管局和城关镇实施强制拆除。如皋、宜兴市还采用了对一些乱堆乱放的有价值的物料由政府统一收购的模式。对城中村零星的农民用地采用政府租用的方式，以每亩每年2000元的价格实行土地流转，改为政府绿化用地。泰州、姜堰按每户4-8元/月的标准随水费一并征收卫生保洁费，落实背后街巷、老小区、城中村的长效管理经费。在城市环境综合整治中，对沿街破旧门面房进行规划调整，由建设局实施拆迁改造；对沿街破旧广告牌，由政府出资、城管局按规划要求统一制作设置。宜兴市投入300万元用于门前三包管理，由城管局招聘200人的门前三包管理队伍，对主次干道、人行道实施清扫保洁，车辆秩序管理和果壳箱清洗，其工资标准为1000元/月，并缴纳保险，由财政予以保障。各市建立五小行业专项整治资金，帮助一些特困群体添置消毒柜等硬件设施，推动五小行业整治到位。泰州、如皋、丹阳、宜兴市地都设立了200-400万不等的五小行业专项整治资金。除四害达标是创建国家卫生城市的一张门票，姜堰、如皋按照每平方公里4万元（建成区范围）的落实除四害工作经费，并纳入财政预算。丹阳、宜兴两地是市财政每年保证130万和150元的病媒生物防制经费。八是亮点特色鲜明。各地除了在基础设施改造中打造亮点之外，还结合各自特点，打造具有鲜明地域特色的城市景观风光带。宜兴市投入数十亿元建成17公里长的“团氿”风光带和生态湿地公园，使得城市品位大大提升。九是创建氛围浓厚。各地开设创卫专栏，每天在黄金时段报道创卫工作。创建办开通了24小时热线电话，及时解决群众反映的热点难点问题。广泛开展市民健康教育工作，建设健康教育一条街、健康市民广场等健康教育阵地。对照创卫标准，开展多层次培训，在全市范围内开展各行业、各条线的培训活动。组织健康教育巡讲进学校、进医院、进社区、进企业。通过多层次、立体式、全方位的宣传教育，使广大市民在潜移默化中养成良好的卫生习惯和健康的生活方式，积极投身于创建活动，形成全民创建的良好氛围。

　3、创卫政策调整出现新动向。2010年6月3日，全国爱卫会颁布实施了2010年新版《国家卫生城市标准》和《国家卫生城市考核命名和监督管理办法》。明确规定国家卫生城市评审周期从两年调整为三年。其中，第一、二年为申报年，第三年第四季度集中命名一次。周边的姜堰、如皋市于今年4月通过国家评估考核，也相应调整为明年下半年命名。我市的创建国家卫生城市在这一周期（2009-2011）肯定赶不上，只能在下一周期（2012-2014）申报。因此我市的创卫工作最早要到2012年向国家申报、考核、暗访、验收，2014年下半年命名。新《国家卫生城市标准》在原标准的基础上，对部分标准和指标进行了调整或增减（详见附表）。主要指标调整变化情况是：一是在“市容环境卫生”项目中新增“达到《标准化菜市场设置与服务管理规范》要求的农副产品市场≥70%”；“人均公共绿地面积由原来的≥7.5平方米调整为≥8.5平方米。”“生活垃圾及粪便无害化处理率≥90%。”二是在“环境保护”项目中，由原来的城市生活污水集中处理率≥50%调整为“省会城市和东部地区城市生活污水集中处理率≥85%。”三是在“食品安全” 项目中新增“食品生产经营者（包括小作坊、小摊点等）均纳入监管范围，取得有效证照。”四是在“传染病防治”项目中新增“市政府打击非法行医、非法采供血和规范医疗机构执业行医工作纳入政府工作考核目标。”五是在“社区和单位卫生”项目中增加“80%以上社区的环境得到有效整治。”总体上看，标准更高、要求更高、把关更严。

　二、难点问题 1、背后街巷、老小区、城中村和城郊结合部的卫生环境脏乱差。一是环卫设施不完善，尤其是城郊结合部无垃圾房，有许多卫生死角，积存大量垃圾（建筑垃圾），造成大规模的垃圾围城现象。（**镇反映现在城郊的垃圾无去处，城区的垃圾中转站不接收，又没有地方填埋，他们只好四处乱倒，所以造成城郊有多处垃圾山。）二是如泰运河以北还存在多个旱厕，城郊村有为数较多的露天粪坑，**镇统计数据是1368个；三是未建立长效管理机制，无卫生清扫保洁队伍和管理制度。目前城管局负责城区50条主次干道的清扫保洁，新建的小区有规范的物业管理，而背后街巷、无物业管理的小区和城中村、城郊结合部按照属地管理的原则归**镇管理，但因经费不足（城管局每年每个社区以奖代补5万元），正常卫生清洁不能正常运行，只有在检查时突击清扫，日常卫生状况差。

　2、污水未能集中处理，导致河道水质恶化，岸坡环境脏乱。城市生活污水的处理是我市创建国家卫生城市的一大软肋。今年的新版《国家卫生城市标准》将城市生活污水集中处理率由原来的50%调整至85%。按照新标准，我市生活污水集中处理率差距较大。目前，城区如泰运河以南地区污水管网虽已铺设，但已建的管网破损渗漏严重，而且党校地块，人医、二招地块，新区洋思中学、大润发、职中以及永大地块的污水支管网还未接入主管网。如泰运河以北地区，除鼓楼路北延地段已铺设了污水管道（尚未使用），其余污水管道尚未铺设。城市生活污水未能集中处理的实际现状导致了城区河流水质的严重恶化。建成区和城郊结合部共有58条河道，其中有32条河道由水务局管理。其余是属地管理，从目前的现状来看，非水务局管理的河流，水体污染严重、岸坡垃圾成堆、环境十分恶劣，尤其是蔡家庄河、丁家庄河、张堡中沟、延令中沟、幸福河、友谊中沟等9条河流，状况更差，不仅严重影响了生活环境，也给除四害工作带来了很大难度。

　3、农贸市场破旧、管理混乱。全市城区共有农贸市场18个，外加南苑、延令路、向阳村3个马路市场。绝大多数菜场产权都已归个人所有（国庆菜场、四牌楼菜场除外）。除新区菜场稍加整改可达标外，其余市场大多建于上世纪八九十年代，如苏中批发城市场、迎幸农贸市场、济川菜场、国庆菜场、三泰新村菜场、东城农贸市场等，由于当时受经济条件和建设理念的限制，建设设施起点较低，大多为棚顶或简易市场，普遍存在场地狭小、摊位容积不足、停车场面积不够、出入通道不畅、交通运输不便等现象。经过多年营运，大多市场都出现了设施陈旧、道路坑洼、下水堵塞、棚顶破损、线路老化、停车拥挤等问题。硬件设施已远远不能适应现在的需要，严重影响了城市形象。尤其是荷花池市场周边违章建筑成群，市场外溢严重，周边环境脏乱差。究其原因，市场主办者办市场却不管市场，只管收摊位费，却不抓日常管理，导致市场处于无人管理、杂乱无序、一片混乱的局面。

　4、五小行业管理形势严峻。五小行业面广量大，是每个城市创建工作的难点和弱项。首先，全市城区共有五小行业550家，数量多，分布面广，各部门监管力量相对不足，难以真正实现有效管理。第二，《食品安全法》实施后，当前好多的食品“五小行业”在部门监管上存在空白。如小酒坊、小油坊、糕点房、豆制品坊、熟食制售、早点摊贩等处于无人监管状况，存在很大的食品安全隐患。第三，经营者缺乏守法经营和文明卫生意识。因为从事五小行业经营的多是收入中低下人群，自身卫生意识不高，更舍不得增加投入来添置一定的硬件设施来规范自身的经营行为，卫生状况脏乱差，严重影响城市环境。第四，当前，相应的法律法规行政处罚力度不大，缺乏震慑作用，日常监管难度较大。

　5、市容市貌存在很多薄弱环节。老车站路、根思路、金沙路（庆云寺东侧）、江平路（人行道）、通江路（人行道）坑洼破损严重，亟需改造到位。所有的道路环境必需硬质化到边，主次干道要有路牙，要做到不是硬质化路面就是绿化带，无黄土见天现象。对照这个标准我们城区的道路达标还有很大差距。江平路、根思路、老车站路（尤其是苏中批发城地段）、大庆路沿线临街的小门面房、户外广告破损严重。如泰运河以北地区脏乱差现象更为严重。

　三、对策建议 “创卫”工作必须坚持“以人为本、创建为民、靠民创建”，必须切实加强领导，精心组织实施，确保各项任务的完成。为此，提出以下对策建议：

　1、强化组织领导，落实工作责任。进一步完善由市政府主要负责同志牵头，相关部门、单位负责同志参加的会商和沟通协调工作机制，定期召开会议，研究创卫工作进展情况，协调解决各类矛盾和问题。精心组织新标准专题培训，使相关部门及时了解调整后的任务指标。按新的国家卫生城市标准和考核办法进一步细化创建工作规划，明确年度工作计划，分解任务、落实责任、强化督查。为确保创卫各项任务落到实处。建议进一步完善市四套班子负责人联系点制度和部门挂钩制度，明确分片包干任务，实施网格化管理，及时发现问题，及时解决问题。

　2、加快重点工程建设，完善城市功能。重点工程是创建的必备条件，工程竣工运转时间与申报和考核时间联系密切。建议对照申报国家卫生城市的各个时段期限和工作要求，加快推进我市的污水管网建设，垃圾焚烧项目建设、饮水安全等重点工程建设进程，特别是加快推进如泰运河以北区域的污水处理管网铺设进度，尽快启动如泰运河以北区域生活污水处理厂建设，确保2011年底建成运行，城市生活污水集中处理率≥85%，2012年上半年顺利通过省级暗访和考核。同时，加强工程质量监督，努力打造质量最佳、品质最优的精品工程。让群众切实感受到城市环境面貌的变化，感受到基础设施完善带来的便利，增加群众对创卫的认同感和支持力度。

　3、加大综合整治力度，提升城市整体形象。针对市容环境卫生方面存在突出问题，集中开展整治活动，认真落实包干责任制，切实抓好卫生管理，使市容环境卫生在短期内得到有效改善。强化后街背巷日常保洁工作，落实保洁责任，努力做到清扫保洁及时和无缝隙覆盖；组织各机关、企事业单位、学校、社区开展卫生大扫除活动，清理家前屋后、楼道、不卫生死角。特别是强化重点单位周边、城郊结合部、“城中村”卫生管理，突击清理暴露垃圾，取缔露天粪坑、旱厕，废弃污水塘要全面清淤、清杂；落实“四害”防治措施，消除脏、乱、差现象；督促主干道两侧单位、商家和电话报刊亭、站台、宣传橱窗、店牌、店墙等相关产权单位搞好立面环境整修和保洁维护工作。建议背后街巷的改造由城管局负责；老小区、城郊村的改造由建设局负责。背后街巷清扫保洁管理职责划归城管局统一管理，增加城管局的保洁人员和保洁经费。初步估算，需要增加100人左右，保洁经费共需增加200万元，此项经费的解决，可借鉴泰州和姜堰的做法，和水费一并征收城市居民卫生保洁费，全年可以征收300-600万元左右，完全可以解决增加的保洁经费和其它需要增加的经费。老小区改造后，对小区管理进行连片管理，市场化运作。各街道社区帮助建立业主委员会，明确物业管理公司进行管理，提升小区管理水平。实行物业管理小区的监管职能由建设局负责。无法实行物业管理的小区、城中村、卫生保洁管理由城管局负责，其他管理责任按属地管理原则，由社区负责。城郊结合部卫生管理仍由所属的城郊村和所属（乡）镇负责。城郊结合部垃圾问题建议由城管局运至垃圾处理场统一处理。关于创建范围内（包括建成区和城郊村）58条河道的清淤疏浚，岸坡环境整治工作明确由水务局全权负责。建议重新核定水务局的河道管理资金，保证河道管理费用到位。

　加大市容环境卫生执法力度，整顿和规范马路市场、夜市排档、流动摊点，清理主次干道两侧影响市容的乱搭乱建；强化“门前三包”管理工作，积极落实市容环卫责任制。建议沿街破旧门面房（尤其是如泰运河以北地区）由建设局制定改造方案，实施拆迁改造。沿街破旧广告牌由城管局组织整治或政府出资按规划要求统一制作设置。创建范围内影响市容环境的违章建筑或不属违章但严重影响市容环境的建筑由城管局排出计划负责实施。加强市区各集贸市场的管理，完善卫生基础设施，清除市场周边不卫生死角；规范市场秩序，加大对制售假冒伪劣商品和无证无照经营行为的查处分力度，取缔店外店，倚门开店；对废品回收、车辆维修、冲洗等特种行业进行重点整顿。建议由市政府成立农贸市场改造领导小组，市分管负责人任组长。合理规划布局，制定全市农贸市场整合改造方案，取缔济川菜场，并入新区菜场；取缔迎幸菜场，并入荷花池菜场；取缔三泰菜场，并入国庆二村菜场或南门蔬菜批发市场；取缔东城菜场，并入国庆菜场或新区菜场。严格按照标准由工商局负责改造到位，凡农贸市场产权归属个人所有的，在核定改造项目后，政府和市场产权有人按4:6的比例出资进行改造。尽快研究制定我市《农贸市场管理办法》，明确市场主办者和监管部门职责，规范经营行为，确保达到《标准化菜市场设置与服务管理规范》要求的农副产品市场≥70%的目标。

　4、强化卫生监管力度，规范“五小”行业行为。加强食品经营单位、饮食摊点和公共场所卫生防疫管理工作，督促各食品经营单位，保持店堂、店外环境整洁和卫生，强化“四害”防治措施，消灭“四害”孳生场所；开展食品卫生系列专项整治活动。加大卫生监管力度，切实抓好公共场所的卫生管理。豆制品生产要按照“小户集中、大户达标”模式，实行规范化管理；对卤制品加工、街头小吃等进行专项整治，集中力量对老城区、城乡结合部的中小型餐饮单位、小超市、小副食品店和农贸市场进行专项整治。进一步规范旅馆、浴室、美容美发、歌舞厅等公共场所卫生监督管理，完善通风设施，落实相应的卫生防护措施。建议政府尽快出台《食品安全管理办法》和《五小行业监督管理办法》等文件，对各食品安全监管部门的职责予以明确，确保食品安全监管不留空白位。（明确食品经营单位，包括各类小副食品店，由工商部门负责管理；食品生产加工单位，包括各类食品加工小作坊，由质监部门负责管理；各餐饮单位，包括小饮食店，由卫生部门负责管理。）建议市财政建立200万-400万的五小行业专项整治资金，帮助一些特困群体添置消毒柜等硬件设施，推动五小行业整治到位。

　5、大力开展健康教育活动，提高市民文明卫生素质。着力抓好健康教育工作，深入开展“健康**社区行”巡讲活动，强化对社区、学校、传媒健康教育工作的业务指导和技术服务，组织实施企业健康促进行动，设立健康教育宣传专栏，定期刊登和播出健康知识讲座，提高各类群体健康知识知晓率和健康行为形成率，全面提高市民文明卫生素质。建议政府保证健康教育费200万元（周边县市150万-400万不等）。

　6、强化宣传教育，精心营造创建氛围。迅速开展爱国卫生及创建国家卫生城市的宣传活动。深入到每个家庭宣传健康和卫生知识。组织重点单位在主要街道、路口和高层建筑上设立大型创卫宣传牌。各机关、学校、企事业单位门前也要悬挂宣传横幅，全方位报道创卫工作情况，营造浓烈的创卫氛围。通过强化教育和宣传工作，增强全体市民的大局观念和集体荣誉感，努力提高创卫参与率、支持率和满意率。建议政府保证创卫宣传费150万元（周边县市150-400万元不等）。