税收风险管理生态体系建设的探索

　 内容摘要：税收风险管理是税收征管体制的重要基础，税收风险管理生态体系建设是税务系统风险管理工作实现业务全面整合、税种全面融合、数据全面聚合的深入探索。在税收大数据时代，全面构建结构合理、组织健全、功能完善的风险数据生态体系建设，推动风险管理统筹化、数据服务多元化、税费信用体系化建设，是实现税务从经验管税到数据管税和税收体制改革的迫切要求和必由之路。本文拟从理论和实践相结合的角度，立足时代要求与发展方向，立足税务风险管理工作实际，对税务系统纳税收风险管理生态体系进行梳理辨析，以供系统优化和决策参考。

　关键词：

　风险管理

　税制改革

　生态体系

　党的十八届三中全会以来，为提升国家税收治理水平，国家行政审批体制改革、税收制度改革、税收征管体制改革不断深化，全国税务系统正处于机构合并、税费共治、税制调整的历史交汇节点，目标是构建高效统一的税收征管体系。经过过去几年税收数据应用和税收风险管理实践，我们发现，大数据资产和风险管理方法的价值是顺应大数据与人工智能时代的社会发展趋势，实现税收征管从经验驱动向数据驱动的转变，其主要方法是充分利用数据，按照大数据和云计算等新兴技术应用要求，对传统税收征管业务事项进行重构，以扭转在当前国内外税收环境及纳税人急剧变化的情况下，因业务模式和传统技术架构的局限性，税务系统正面临的征管被动局面，使税务行业跟上以智能为目标的社会发展趋势，并建立与之相适应的现代税收征管制度。因此，结合税务机构改革目标和任务，将传统税收风险管理模式发展为税收风险管理生态体系，并以此为现代税收征管体系的战略支点，是降低征纳成本，理顺职责关系，提高征管效率，高质量推进税收征管现代化的关键路径。

　一、税收风险管理现状及挑战 （一）我国税收风险管理现状 随着改革开放的不断推进，市场经济活力稳步提升，我国纳税人数量不断攀升，企业经营多元化、跨区域、国际化等新趋势逐渐显现，传统税收征管方式开始不能完全应对日益增长的税收管理需求，需要采取更加合理化科学化的税收管理方式应对新的税务管理工作实际。 2014年9月和2016年4月国家税务总局相继发布《国家税务总局关于加强税收风险管理工作的意见》和《国家税务总局关于进一步加强税收风险管理工作的通知》，为全国税收征管方式全面转向风险管理提供政策支撑和方向指引；2016年税务系统“金税三期”工程全国上线，税收数据实现向“总省”两级集中，为全面涉税风险分析提供了数据基础；全国渠道统一、标准统一、模式统一的风险管理系统上线，应用支持数据整备、分析识别、等级排序、质效评价、向征收处理平台推送任务，建立了风险闭环管理流程，支撑税务系统“总省市县”多级风控模式，为全国性风险管理信息系统联动提供了信息平台基础；通过全国税务系统风险管理方向不断探索，培养大量税收风险人才，并以传统征管业务为基础，构建大量分税种、行业、纳税人行为等涉税风险模型，为深化税收风险管理提供了模型业务基础。我国税收风险管理工作已形成上线联动、横向互动、全员参与的良好局面。 （二）当前风险管理面临的挑战 1.纳税人行为复杂性的日益增长挑战片面化的风险管理模式。现阶段绝大多数的风险分析更加侧重于单一税种或单一涉税行为的片面化事后分析，而市场经济的多样化与税收风险管理的推进和深入同步发生，加之纳税人涉税行为复杂性的日益增长，导致当前的税收风险分析无法完全囊括纳税人全部涉税行为，精准有效地锁定疑点纳税人。 2.风险数据要求的持续攀升挑战低质量的数据管理模式。税务部门经过多年的努力利用金税三期工程实现涉税数据向“总省”两级集中，但对数据标准化、数据治理、外部涉税数据获取等数据分析应用的前序环节亟待增强。随着税收风险管理工作的逐步深化，对涉税数据的质量、数量、数据字典解析等要求都越来越高。低质量的数据管理方式如何满足风险管理持续攀升的数据需求面临着诸多新的挑战。 3.税费种业务变革的不断深化挑战单一性的涉税合作模式。党的第十九届中央委员会第三次全体会议通过的《深化党和国家机构改革方案》中明确要求“将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收”，传统税收业务与非税收入业务急速融合，对新时代税务工作提出了更高要求。面对不断深化的税费种业务征管变革，税务部门与社会其他涉税部门之间的合作模式仍主要以单一的涉税数据交换为主，尚未实现数据业务制度的全方位融合重构。

　二、大数据浪潮下的税收风险管理前景思考 （一）以大数据思维打造风险管理新格局 大数据思维对税务来讲，就是要树立税收大数据管理的理念，业务以数字化视角来定义、设计、实现、管理以及维护，打造现代化的数字税收体系。 税收的课税对象来自于经济活动，税收流失源自纳税人和税务干部的不遵从，纳税人行为和税务干部行为的主观性，以及经济活动的复杂性决定了税收流失风险存在动态性和关联性。因此税收流失风险管理贯穿于税收征管全过程，风险管控环节和风险管理角色多，非常适合引入生态管理理念，通过大数据数据量大、数据种类多、分析处理快、数据价值挖掘等四个特点，建立覆盖于前中后全事项，覆盖于征管查全流程、覆盖于总省市县全区域、覆盖于税费种全范围的税收风险管理生态体系。将风险管理生态思维贯穿于将风险数据采集、风险模型设计、风险分析识别、风险结果应对、风险成果挖掘等风险管理各个环节，通过税收风险各部门集成分析、外部门协助识别、指标模型共建共用、风险数据共享等，实现业务、数据与技术深度融合的税务局、外部门与社会化机构共建共荣的管理生态。 （二）以深数据维度拓宽风险管理新视野 在大数据浪潮下，往往会使我们着重于数据量，而忽视数据价值本身，更大的数据并不一定意味着能发现更深刻的信息。实际上，与数据的规模相比，数据的质量、价值和多样性更值得关注，即数据的“深度”重于“广度”。 要做好风险管理工作，数据是关键。只有收集好、治理好、规范好、应用好涉税数据，才能真正地将税收风险管理落实落地。税收数据管理贯穿税收（包含由税务机关征管的税收、非税收入、社保费等）征管各领域、全过程，服务于全系统税收征管和国家经济社会发展，在税收征管中具有基础性、保障性和指向性作用。充分发挥税收数据管理的职能作用，要把数据管理作为税收征管的内生动力，改变当前数据分散存储、分散处理、分散利用的“碎片化”状况，建立集中管理、服务各方的集约化、现代化管理模式，为税收风险管理提供支撑、驱动。 推动风险管理数据应用生态建设，转变“需求与数据只是技术工作”的传统观念，改变需求、数据、技术分离的传统做法，将需求管理、数据质量、系统业务合规化管理等作为税收业务人员的重要工作内容，强化数据服务理念，对涉税数据需求实行统一归口管理，完善数据服务流程。 税务部门正在由经验管理向大数据管理转变的关键时期，以涉税数据为驱动税收风险管理模式逐渐成熟，寻找更加多元化的数据来源、制定更加科学化的数据标准，推动数据利用精准化，并在此基础上拓宽税收风险管理新视野，站在更好更精更准的数据高度，推动风险管理新进程。 （三）以强信用遵从开创风险管理新未来 多年的税收风险管理经验告诉我们，以事后风险分析为主的税收风险管理在时效性上必然滞后于纳税人税收违法行为发生，导致税收风险应对难度加大；以事中风险阻断、事前风险防范的税收风险管理探索，很大程度上因涉税数据来源不足，阻断防范手段单一的制约，无法对疑点纳税人的税收违法行为准确定位和及时干预。在此局面下，税收风险管理未来绝不能只停留在税务部门单打独斗，需要更多的社会涉税部门参与进来，共同构建多方协力、税费共治、信用遵从的税收管理体系。 税务部门应以政府政务信息一体化为契机，积极拓宽跨区域、跨部门、跨业务的涉税数据收集范围；以税收业务为核心，深挖数据价值；以完善纳税信用体系为目标，通过税务数据分析成果输出，社会其他涉税部门涉税成果共享，把税务自身力量和社会其他力量联合起来，凝心聚力全面构建数据聚合、业务整合、成果融合的税费风险社会共治业务生态。 总体来说，税收大数据背景下的税收风险生态体系，应以自有数据和三方涉税数据为基础，以大数据技术为依托，通过风险流程全覆盖，构建风险管理组织生态建设，推动传统经验征管向全方位全流程涉税行为分析转变；通过完善数据“采管用”，优化风险管理数据应用生态建设，推动数据管理资产化，促进数据应用智能化，实现数据服务多元化；通过税费业务高度融合，规划税费风险社会共治业务生态建设，推动税费同征齐管共治，实现税费信用体系化建设。

　三、构建我国税收风险管理生态体系的方法思路 （一）立足风险识别，探索构建税收风险管理组织生态 税收风险管理组织生态建设要以纳税人和涉税事项分类分级管理为基础，以风险管理为主要抓手，建立税收风险管理在税收征管全过程的统一运行机制，分类分级实施风险应对和处置，将征管资源优先配置于税收集中度高的纳税人和涉税事项，实现分类服务和差异化管理。 1.构建“全覆盖”风险管理格局 长期的税收征管实践表明：征管资源不足与纳税人日益增多的矛盾长期存在，保姆式征管日渐失效，税务机关需要在更长时间和更大空间开展管理活动，才能对所有纳税人申报纳税状况作出精准评定，确保税法在纳税人中得到公平公正的落实。2018年，全国各省级税务机关成立大数据和风险管理局，这是在经历十几年税收征管改革发展与变化后做出的重大的、历史性的、突破性的决策，标志着风险和数据管理工作进入职能化、实体化发展阶段。 一是建立以风险管理为导向的税收征管业务集成机制。从传统征管向以基础管理和法制事务为基础业务、以风险和信用管理为核心业务转变。加强风险管理规划，省级层面大数据和风险管理局负责全省风险管理需求统筹、业务规划和业务规范管理，组织相关成员单位分析形成全省风险管理规划、年度计划和风险管理实施方案，制定风险指标及模型建设、纳税服务过程的风险识别、基础管理过程的风险识别、等级评定、任务统筹、纳税评估和动态风险提醒、更正提示、风险阻断等业务规范，健全风险管理业务体系，指导和规范各级各部门系统开展风险管理。全面推进风险管理全程化、动态化，完善纳税服务渠道的风险提醒功能，实现多渠道动态风险防控；建立将纳税服务、基础管理和风险分析过程中发现的情况紧急、风险特征明显、风险指向明确的风险事项向主管税务机关及时推送应对机制；研究将风险分析与稽查随机选案有效结合的办法措施，提高稽查随机选案的针对性和有效性，完善高风险任务推送机制。 二是全面设立专职风险管理部门。“总省市县”实现税收风险管理部门实体化、专职化运作。各级风险管理部门重点做好本级重点税源和一般税源事后集中风险分析，组织开展本级重点税源风险集中应对，指导下级税务机关优先将征管资源用于风险较高的纳税人。通过强化风险管理的各个环节，与其他部门形成优势互补、高效利用的风险分析识别生态格局，积极打造多层级、多部门、全流程的风险防控网。 2.实现“专业化”协作运转 税收风险管理是一项全局性和系统性的工作，一项业务、数据与技术融合的工作，一项税收政策、征管、服务与执法等业务集成与协同的工作，需要相关部门合力实施才能有效推动。 一是明确风险管理工作规则。厘清风险管理部门与基础税源管理、大企业管理、税务稽查、税政管理等部门职责边界，构建“各司其职、协作运转”的良好局面。以省级税收风险管理体系为例，由省级层面税收大数据和风险管理局统筹全省范围风险应对任务扎口管理，负责数据集中管理、风险管理规划、风险分析识别、风险任务管理、风险应对、风险应对过程监控、效果评价、风险分析工具设计维护等事项；由省级大企业管理部门负责大企业、本级重点税源的风险管理；省级税费种管理部门负责具体税费种的风险分析等风险管理职责。各市（州）、区（县）级风险管理部门负责风险应对任务扎口管理，强化纳税评估、税务审计、反避税调查、税务稽查等应对方式协同开展，进一步规范并减少税务检查。 二是组建专业化风险团队。将风险管理中的需求确定、数据准备、识别分析、模型建设等环节分解重构，形成风险业务组、数据供给组、信息技术组的合作团队，通过业务数据技术多环节任务分工，实现风险管理专业化优势集成。风险业务组主要负责风险计划拟定、风险需求收集、风险行业（税种）任务制定、风险任务业务化口径输出、风险指标阈值设定、风险等级排序确认等；数据供给组主要负责确认风险数据需求、明确数据口径、分解数据任务、收集提取风险任务所需涉税数据；信息技术组主要负责风险框架搭建、风险模型建设、风险指标完善、风险任务技术化设置等。风险管理专业化团队模式改变原有的按照风险任务种类差异构建的任务团队模式，将风险管理由任务化分工转化为流程化分工，更加有效利用专业优势，发挥业务数据技术专业特性，全面构建税收风险管理专业化运作体系。同时，横向上，各级税收风险管理主管部门、税种部门、综合业务部门可以组建联合工作团队对本级范围内发票、税种、行业等税收风险开展多维度专项分析通过对统计、公安、民政等部门的行业涉税数据进行提取加工，结合上市公司年报、并购公告等互联网涉税数据，和申报征收及发票等税务自有涉税数据进行综合比对，形成专项分析报告和风控任务；纵向上，各层级级税务可以组建多层级协作风险管理团队，对分析结果和风控任务进行集中梳理和快速应对。综合统筹，横纵结合，全面构建税收风险管理网状格局。 （二）着手数据整合，优化风险管理数据应用生态。 1.整合数据资源 一是强化数据平台建设。充分利用现代信息技术，以总局金税三期决策二包风险管理系统为基础，整合发展原国地税大数据应用平台，根据各省税收数据情况和总局数据管理要求，搭建以省级层面为标准的大数据仓库，完善省级大数据云平台，构建适应“互联网+政务服务”发展需要的“互联网+税务”信息化体系，加强数据管税基础工作，在税收风险分析识别环节建立有机统一的应用系统生态集群，有效提升风险分析的针对性、指向性，全面推进大数据体系化应用，充分发挥大数据应用对税收治理的“乘数”效应。 二是深入数据目录整合。在建设完成省级层面大数据云平台的基础上，进一步归集大数据平台集成的各数据表、数据项，梳理解析数据字典，将生涩的英文字段名翻译为中文税收专业术语，并提供自定义标签，以“去技术化”维度规划设计数据资产管理，让普通税务干部尤其是风险管理岗位税务干部能够接触数据、了解数据、使用数据，实现系统、业务、个性化三个维度的数据资产全量、全景展示，便于各层级风险分析人员使用。 2.优化数据管理 一是完善以服务为导向的省级数据集中管理。加强省级层面数据管理人力资源配置，以数据服务为导向，按照各省税收数据治理整体规划，统筹实施数据治理；加强数据资产化管理，完善数据管理应用功能，逐步建立数据标准管理、口径管理、质量管理、权限管理、跨区域调度管理、数据供应链管理等数据集中管理业务规范，提升数据管理水平，确保数据准确一致；按照数据集中管理要求统筹强化各类税收数据分级分类采集、获取和收集，建立完整准确、动态更新的数据目录和数据关系，实现数据资产自主管理、数据加工过程透明可控、数据关系清晰可见，为税务系统转变征管方式提供优质“燃料”。 二是建立数据管理与基础管理事项深度融合机制。按照数据集中管理要求统筹数据采集、加强数据获取和收集，实现纳税人基础数据、申报纳税和生产经营数据、第三方和互联网涉税（费）数据、跨境税源涉税数据、国际税收情报交换数据等的分类分级采集、获取、收集和集中维护；建立数据管理与数据应用相互促进机制，通过数据管理提高数据应用水平，通过数据应用倒逼数据质量提升。 三是打破各个应用系统之间的数据孤岛。整合数据资源，实现数据集中管理。在省级层面大数据平台中，集成包括金税三期系统外部应用、行政管理、征管业务、管理决策四大系统在内的众多子系统、本地化税务特色软件系统、外部门政务系统、互联网数据及市州级税务机关采集的涉税数据，积极拓宽数据获取渠道，努力完善数据统筹治理，为税收风险分析提供有力的数据支撑。 3.丰富数据服务 一是强化数据服务理念。对数据需求实行归口管理，完善数据服务流程，建立合理、高效的数据供需双方对接渠道和需求及时响应机制，实现供需双方良性互动；提高数据仓库的可用性，强化数据加工和分析处理，推动省级层面以下各级共建共用一个数据仓库，实现相同数据需求“只加工一次”，不同数据应用“同一个数据源”，充分发挥数据“总省”两级集中的应用优势；丰富数据供给手段，完善数据服务应用功能，逐步建立数据下载、数据分发、远程加载、应用开发等数据服务业务规范，提升数据服务水平，确保数据使用便捷高效；加强数据跨区域供应，促进跨区域服务与管理协作，加强风险和信用数据、外部门数据、财务报表数据的加工和结果供给，推动税收大数据体系化应用，切实减轻基层税务部门负担。 二是推进涉税数据应用化进程。以业务数据化、数据业务化为目标，通过去技术化、可视化等手段，开展数据资产管理，优化数据整合调度，提升数据提取效率，强化数据分析运营，实现海量税收数据能够“看得见、摸得着、用得上”；充分发挥税收大数据平台并行计算和分布式处理的技术优势，从数据查询、数据匹配、数据展示等多维度探索数据技术融合的可能性，创新数据应用，为税收风险管理提供快速通道。 （三）放眼税制改革，规划税费风险社会共治业务生态 在新业务新变革的推动下，积极规划税费共治的业务生态成为税务部门实现数据互补、风险共治、税费同征的必由之路。税务部门应充分利用个人所得税改革、社保费征收职能划转、国地税金三并库等契机，联合涉税涉费各方力量积极构建税收风险共治生态。 1.提早科学筹划拓展三方交换 一是推进构建新型税费共治关系。以机构改革为契机，税收风险管理应广泛开展业务集中调研，积极参与自然人税收征管系统和社保费系统上线方案的制定，提前筹划个人所得税第三方数据、社保费数据的管理和风险分析工作。以“平等、互利、共赢”为基本原则，推进构建新型税费共治关系。加强税费共治供需关系研究，积极输出税收公共服务“产品”。 二是着力风险分析数据共享。探索与财政、公安、社保、人行等社会涉税部门的数据交换、成果共享机制。在深化“银税互动”的基础上，探索推进向银监部门提供企业开具发票后快速作废的名单；探索向审计部门、统计部门输出特殊产品开票数据；探索向财政部门输出发票数据评估骗取政府补助行为等风险分析结果。 三是拓宽涉税三方数据获取渠道。不断拓展涉税涉费数据来源，依托以政府主导的政务信息共享平台，批量获取其他政府部门可公开的数据；加强与相关部门的涉税合作，开展特色化涉税数据点对点沟通。统筹税务部门与涉税涉费各方力量，着力构建“多方协作谋共治”格局。 2.依靠数据分析构建税费风险共治 一是强化税费业务梳理。加强税费种的政策法规管理、税费种风险点分析查找、风险指标设计、风险模型验证、风险扫描计划制定、风险任务等级评定、风险应对政策支持和个性化风险分析工具建设工作。 二是夯实税费风险分析信息化基础。明晰税费风险共治生态系统建设需求，针对内部各部门和第三方部门，计划建设数据共享、风险分析识别、风险应对等协作型应用。针对信息化程度较高的税务代理和软件公司，开放平台，建立风险特征库、指标库和模型库开发的生态系统。 三是完善社会涉税合作协作机制。进一步完善财政、公安、社保、人行等社会涉税部门间的协作机制，推广“异常涉税资金流智能扑捉模型”，加快建立税警协作指挥平台，实现税务行政处罚与刑事处罚有效衔接。 3.完善体系架构营造社会信用生态 一是着力构建社会化监督服务体系。持续推动守信联合激励和失信联合惩戒，引导涉税涉费专业服务行业健康发展，针对性采取差别化管理服务措施，加大对严重失信纳税人、纳入“黑名单”管理纳税人惩戒力度。 二是大力推进信息化成果合作体系。加大社会涉税部门应用软件统一改造和对接，更好支持数据共享、数据共治和服务渠道互通共享，加快税费系统共建工作，共同提升信息化应用水平。共建税费风险纳税人库和严重失信纳税人库、联合开展动态风险防控、共同推进第三方涉税数据交换和成果共享等，实现管理和服务同步，推动税费业务融合，加强风险和信用信息在服务环节的供应。 三是合力完善生态化纳税信用体系。持续深入推进税务风险管理工作，与社会涉税部门合力建立持续遵从、相互信任、征纳和谐的遵从纳税人生态群，推动社会信用生态建设，支撑税费风险共治生态系统全面形成。