摘要：建设社会主义新农村需要农村金融体系的强力支持，而当前商业银行大量撤离农村，形成了农村金融的“真空状态”，农业发展银行只提供粮食收购贷款，信用社背离了合作制的宗旨，邮政储蓄从农村抽取大量资金，根本不适应新农村建设的要求。因此，必须改革农村金融体系，理顺政策性银行、商业银行、农村信用社和邮政储蓄的资金关系，开放邮政储蓄自主运用资金渠道；放宽农村金融机构的准入条件，发展新的合作制金融机构；改革税收、利率政策，形成农业资金的良性循环机制；发行政府债券，化解商业银行的流动性陷阱，将商业银行的巨额存差转化为支农资金，支持新农村建设。

关键词：社会主义新农村；农村金融；合作金融组织；金融资源配置

党的十五届六中全会提出建设社会主义新农村，以“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”为主要内容的新农村建设成为全党、全国各族人民的共同认识和共同行动。这将推动“三农”问题的解决，加快现代化的步伐，为广大农民带来福祉。建设社会主义新农村的核心是发展农村经济，促进农民增收，客观上要求深化农村金融体制改革，完善农村金融服务体系，优化金融资源配置，加大对农业和农村的信贷支持。

一、社会主义新农村建设需要大量资金投入

纵观世界各国，农村建设的一条重要经验是加大资金投入力度，除政府扩大财政投入外，还有比较完善的农村金融体系，让农民更便利地得到信贷资金的支持。MarkDrabenstott和CharlesMorris(1989)认为，很多农业国家和地区准备或正在发展农业，在这些努力中一个核心战略是使农村市场更容易得到资本。1960年至1975年，日本用于农业机械化的投入由841亿日元增加到9685亿日元，到20世纪70年代中期，其农业生产已基本实现了从耕作、插秧到收获的全面机械化。德国联邦政府从20世纪50年代起，对落后的农业区，采取投资补贴、拨款、农产品价格支持、贷款担保以及低息贷款等措施，加速农业现代化发展。韩国在“农村工业园区”的中小企业可获得设备资金5亿韩元，周转资金2亿韩元。政府还对农村工业投资准备金的损耗给予追加补偿。这些国家运用金融和财政政策，推动了农村面貌的彻底改变。我国的社会主义新农村建设是农村政治、经济、文化、社会的全面发展。经济发展是社会发展的基础，因此，新农村建设必须以切实改善农村的经济条件为基本出发点，这需要资金的强力支持，除政府应加大对农村的财政资金投入外，金融系统加大对农村的信贷资金投入，是新农村建设的必备条件。

公共基础设施建设是新农村建设的着手点。实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这二十字目标，应该以建设和改善与农村生活相关的公共基础设施为着手点。当前电力不足制约农业农村生产的迅速增长。现代农业越来越表现为机械化和社会化生产，农业生产效率的提高主要依赖更深入更广泛的农业机械的使用，电力资源的不足使农村机械化水平无法提高。交通、通讯等基础设施的不足制约着农村与外界之间顺畅地交换物质流和信息流。农业生产的各个环节与外界环境联系日益紧密，以前孤立的农村现在与周围环境的普遍联系形成了包含物质流和信息流的复杂系统，传统的自然经济已经一去不复返了，取而代之的是覆盖一切生产部门的社会化生产。虽然我国大部分农村都实现了通路、通电、通电话，但是实际使用情况不容乐观，距离现代农业生产的要求还相差甚远。基础设施不足制约着农村消费，进而影响到整个国家的内需。改善基础设施可以启动农村的存量需求，消化过剩生产能力，打通农村劳动力转移渠道，使农民收入得以快速增长，“生活宽裕”的目标才能得以实现。建立相对比较完善的公共设施需要大量的资金，据国家发改委有关专家调查，当前开展社会主义新农村建设，要按照一定标准满足农村道路、安全饮水、沼气、用电、通信、广播电视等基础设施建设，全国大约需要投入4万亿元的资金。如果到2020年实现全面建设小康社会目标，那么，从2006年起到2020年平均每年需要投入2700亿元的资金，其中有相当大的公共基础设施部分应该由公共财政来提供，同时也有一部分需要金融系统提供。

我国实行的是以家庭承包经营为基础，以农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系为支撑，适应发展社会主义市场经济要求的农村经济体制，每一个农户都是市场的主体，必须尊重农民的市场主体地位。我国农业的发展必然要走农业产业化经营的路子，其内涵是以国内外市场为导向，以经济效益为中心，以资源开发为基础，对农业的主导产业和主导产品，按照产供销，种养加，贸工农，农科教一体化经营的原则，把农业的产前、产中、产后服务各个环节结成统一的效益共同体。农业产业化的模式是公司加农户，这一农业生产新形式的出现，为金融机构确定了新的服务主体。农村金融机构应该积极提供信贷资金，支持农业产业化经营，支持发展农产品加工业和提高农产品附加值。通过农业产业化经营和产供销一条龙服务，发展现代农业，增加农民收入。农业现代化的实现最终取决于科学技术的进步和实用技术的广泛应用。建设社会主义新农村，最终达到城乡一体化，需要大量的资金。据初步测算，到2020年，社会主义新农村建设需要新增资金15万亿至20万亿元人民币。这一巨额资金我国财政无力承担，也不需要由财政承担，农村商业化、市场化的这部分资金需求，主要由金融机构提供。

二、当前我国农村金融体制不适应社会主义新农村建设的要求

我国农村金融是为农户、农业和农村经济发展服务的金融部门，它伴随着农村经济的发展而逐步壮大。中国农业银行恢复前，农村金融主要由中国人民银行的农村信贷和农村信用社业务组成。1979年农业银行恢复后，由农业银行统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导和管理农村信用社，从而确立了农业银行与农村信用社分工协作的农村金融体制。1994年从农业银行分离出中国农业发展银行，农村金融增加了政策性金融部门；1996年农村信用社与农业银行“脱钩”，从而建立了以合作金融为基础，商业金融、政策金融分工协作的农村金融服务体系，对推动农业和国民经济健康发展发挥了重要的作用。但是，正如On-KitTam(1988)所指出的，除了中国台湾地区和韩国以外，发展中国家通常在对农村提供和分配信贷资金的效率和公平方面存在问题，尽管这些国家努力通过特殊的公共机构提供低息贷款，我国的农村金融体制同样存在一系列问题，随着农业银行商业化进程的加快，大量农村机构撤并，农业发展银行业务范围缩小，农村信用社背离合作制的原则，农村金融体系总体上不能适应社会主义新农村建设的要求。

第一，农村金融机构特别是农业银行基层机构大量撤离农村阵地。1995年到2005年，中国农业银行的机构网点由67092个减少到28324个，十年间撤销机构38858个，导致了农村金融的“真空状态”，农业银行的机构网点1994年为63816个，1995年达到67092个，此后逐年下降，到2005年末为28234个。商业银行以追求利润最大化为目标，农业银行撤并网点的原因，就是基层网点的经济效益较差，不足以弥补其开支。由于历史的原因，国有商业银行的分支机构大多是按照行政区域随政府机构的设置而设立的，而不是按照金融资源的丰富程度设置的，因此，留下了许多金融资源很不丰富地区的大量网点机构，它们入不敷出，不能不撤并。农村信用也在按照利润最大化的要求撤并。

政策性银行业务范围狭隘。作为农村的政策性银行，农业发展银行发挥的作用极其有限，其机构只有总行、省级和地市级分行以及部分县级支行，相对于广大农村，其覆盖面过于狭小。而且，农业发展银行的业务范围也在逐步缩小，在经历了委托农业银行代理业务、自营业务之后，把扶贫、农业综合开发等专项贷款和粮食企业附营业务贷款划归了农业银行，成了专门从事农副产品收购的全封闭管理的银行。如图2所示，中国农业发展银行从1994年成立接收从中国农业银行划转的3500亿元贷款后，三年内贷款余额从3500亿元猛增至1997年末的8638.08亿元，专营农副产品收购贷款后贷款缓慢下降。

农村信用社偏离服务三农的宗旨。当前我国农村不存在真正的合作金融组织。农村信用社对社员贷款的程序与商业银行基本相同，贷给谁、贷多少、抵押担保程序均由信用社主任说了算，偏离了主要为社员服务的宗旨，几乎不存在“社员”的概念，农民也从来不认为信用社是一种农民互助性的信用合作金融组织，而是把信用社当作政府部门或国家银行的某类附属机构。

第二，农村金融机构从农村抽取大量资金。由于利率没有理顺，邮政储蓄转存人民银行的利率实际上高于商业银行贷款的利率。商业银行的贷款利息收入需要付出调查、审查、检查以及贷款催收等巨额成本，且需承担贷款损失的风险，并按规定缴税；而邮政储蓄的收入来自转存人民银行的利息收入，无任何风险，实现利息收入无需成本，无需缴税。转存人民银行利息收入和储蓄存款利息支出之间的巨大利润空间使得邮政局高息揽存现象严重，具有比国有商业银行、农村信用社大得多的吸存能力。如图3所示，邮政储蓄从1994年末的994亿元快速增长至2004年末的10787亿元，其中来自农村的存款从1994年末的339亿元增至2004年末的3768亿元，农村邮政储蓄始终占邮政储蓄的1/3。而邮政局不放贷款，全部资金流入城市，加上国有商业银行和农村信用社从农村抽走的资金，“每年从农村倒流进城市的资金6000亿元，平均每个县流出的资金为3亿元。”

第三，农户贷款利率大大高于其他贷款，导致获取信贷资金的成本不公。长期以来我国实行严格的利率管制，存款实行统一的利率，贷款则区别不同的对象，实行不同的利率。农户贷款利率一直实行高出法定利率30％～50％的政策，1996年5月1日调整利率时，中国人民银行规定贷款利率“农村信用社上浮幅度为40％”，1998年10月31日规定“农村信用社贷款利率最高上浮幅度由现行的40％扩大为50％”。各商业银行根据人民银行的有关规定，均按照所有制的不同，区分国有、集体、个体和农户贷款，实行不同的利率，农户贷款都是最高的利率。按照商业化经营的原则，由于农户贷款数额小，不能形成规模效应，实行适当的利率上浮本来无可厚非，但是，农村信用社是合作性的金融组织，是农民入股组建起来的，设立农村信用社的目的是实现互助融资，而非利润最大化。而且，“根据WTO的黄箱政策，我国政府对农民的收入补贴可以达到农业总产值的8.5％。可目前我国政府的黄箱政策补贴只占农业总产值的3.3％，也就是还有5．2％的补贴空间可用。2001年农业总产值为26180亿元，3.3％的补贴是864亿元，如果提高到8.5％，补贴总额可达2225亿元，比现在的水平增加1361亿元。农民每人可多获得171元的转移收入。”既然财政不能拿钱补贴农业，那么，理应通过调整税收等政策，使农民以较低利息获得贷款。我国是一个农业大国、人口大国，农业、农村、农民问题，一直是中国的第一大问题。假如把完全商业化的金融服务形式引入农村，那么，由于银行资本逐利的本性，困难群体很难得到充分的金融服务。

第四，农民贷款难，催生了高利贷滋生的土壤。农户贷款具有服务面广、贷款户数和笔数多、金额小的特点，从规模效应和管理的角度出发，农村金融机构不愿发放农户贷款。如表一所示：1994年成立农业发展银行后，农业类及农业贷款和乡镇企业贷款占各项贷款的比例由7.87％激增至1997年的11.15％，随后农业类贷款占各项贷款的比例逐年下降，至2005年已降至9.98％。农村金融机构的资金优先供应于经济中的某些产业部门是中国有选择的信贷政策的一个重要方面，在农业银行和农村信用社投放于农村地区的贷款总量，扶贫贷款和支农再贷款的占比自1995年以来不断上升。如果不考虑扶贫贷款的快速增长，1996年以来农村金融机构发放的信贷资金的递减将更加引人注目。中国和其他国家的相似是表面的，因为中国农业银行的业务基本与农业、农户无直接关系，而主要与国有农业经营机构和乡村工业企业开展业务往来。“在许多发展中国家，农业团体的某些成员可以从商业银行得到信贷支持，但是中国没有这类农业信贷来源。”农民对贷款的强烈需求和难以从正规金融渠道得到贷款的状况，一方面，农村金融的真空状态，以及严重的资金流失加重了农村资金供求比例的失衡，使得高利贷有了滋生的土壤；另一方面，农户、农业对金融的迫切需要，使得高利贷在全国农村盛行。“从贷款的比例看，非正规的大概要占三分之二以上，而正规的大概占到三分之一。”也就是说，农民从农行、信用社等金融机构贷款只占农民贷款的1/3，而借高利贷则占了农民贷款的2/3。农村高利贷盛行的现状是造成社会不稳定的重要因素，迫切需要发展农村金融来压缩高利贷的生存空间。

第五，农村迫切需要大量资金，而全国商业银行存款却大幅增长。从20世纪90年代以来，我国商业银行就出现了存差现象，而且存差逐年大幅增长。

到2006年9月末，全部金融机构的各项存款余额32.8万亿元，贷款余额22.1万亿元，存差达10.7万亿元。一方面，银行业存差已经达到了10万亿元人民币之多，流动性严重过剩；另一方面，社会主义新农村建设需要大量资金，形成了十分突出的奇特现象。

三、改革农村金融体制,支持社会主义新农村建设

建设社会主义新农村，必须加快农村金融体制改革，改善农村金融服务，加大信贷支农力度。只有理顺政策性银行、商业性银行、农村信用社和邮政储蓄的资金关系，才能形成农村资金的良性循环机制，增加农业的信贷资金投入；只有发展新的合作制金融机构，才能逐步满足农业现代化对信贷资金的要求。必须对政策性金融、商业性金融、农村信用社重新进行功能定位和调整，放宽民间金融的准入条件，建立起合理有效的运行机制，强化农村金融体系的整体功能，形成支持农业和农村经济发展的合力。

其一，着力强化政策性银行支农作用。政策性金融肩负着支持和保护农业的重要使命，利用政策性银行支持农业现代化，是当今世界各国的通行做法。纵观国际政策性金融的发展，其基本职能就是配合国家制定的经济发展规划，重点支持国家确定的重点行业和产业，以推动本国经济的迅速发展。作为我国农业政策性银行，农业发展银行目前的功能发挥不足，仅作为发放和管理农副产品收购资金的银行，其他作用发挥不够，必须按照国际通行的政策性金融的做法进行调整改革。要把农业发展银行办成真正的农业政策性银行，总的方向是：以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务，真正体现政府农业经济政策取向。农业发展银行要按“贷得出、收得回”的金融方式运行，但不以盈利为目的，不能与商业金融竞争。凡是商业银行愿意发放贷款的项目，农业发展银行要退出。凡商业银行不愿发放贷款但能收回本金的项目，农业发展银行必须去做。同时，农业发展银行应该努力探索如何发挥国家干预和调节农村经济的重要工具作用，怎样弥补市场机制的局限性，如何与商业性金融互为补充，怎样运用政策性金融引导社会投资方向，带动商业性金融较好地满足农业现代化进程中重要基础设施、基础产业建设对资金的需求，扶持支柱产业的形成，怎样利用高科技，加强信息功能，在农村金融体系中真正发挥政策性农村金融对农业的调节和保护作用。农业发展银行还应探索组织结构创新模式，解决机构、人员与业务差异问题，不断探索业务创新问题，扩大收购贷款范围和金融服务范围，目前至少要将扶贫、农业综合开发等专项贷款和粮食企业附营业务贷款从农业银行划转回农业发展银行，使农业发展银行真正担负起应有的职责，同时解决农业银行政策性经营与商业性经营不分的问题。

其二，加大商业性贷款的支农力度。当前不少学者认为，支持农业发展是农业银行不可推卸的责任，这种观点有待商推。按照商业化经营的原则，作为国有商业银行，农业银行是不负有直接的支持农业现代化的责任的，因为商业银行的经营目标，是实现利润的最大化，事实上，工、农、中、建四大国有商业银行之间的业务范围早已没有明显的区分。如果中央政府运用行政手段指令农业银行发放农业贷款，则会回到政企不分、产权不明、职责不清的老路。因此，要求农业银行发放支农贷款，国家主要是运用经济手段，通过宏观经济政策的调整，引导国有商业银行发放支农贷款。例如，通过调整税收政策，区分不同的贷款种类，按照产业政策的不同，实行不同的税率，减免农村贷款利息收入的税收；通过货币政策的调整，增加对商业银行低息的农业资金再贷款等，让商业银行觉得发放农业贷款有利可图，因而把一定比例的资金投入农业领域。开放邮政储蓄自主运用资金渠道，让市场资金运用的利率水平约束邮政储蓄的吸储行为，邮政储蓄自主运用的资金可以购买国债，也可以购买金融债券、企业债券，特别是购买农业发展银行的债券，允许邮政储蓄参股农村信用社，把农村资金运用到农村。同时，商业银行只有认真分析经济金融的发展形势，及时调整经营策略，不断开辟新的利润增长点，才能实现利润的最大化。随着社会主义新农村建设的开展和政府对农业投入的加大，农村商品生产日益活跃，农产品销售不只是在国内市场，也瞄准了国际市场，工农业生产在交叉，加之新技术、通讯网络的应用，整个农业的概念在扩大，农业现代化必将迎来新的快速发展时期。商业银行和农村信用社必须抓住这个契机，加大对农业的投入力度，在社会主义新农村建设的进程中占有应有的市场份额。

其三，放宽农村金融的准人条件，按合作制原则培育新的合作金融组织。尽管我国一直未出现过真正的合作金融组织，但这绝非意味着我国不需要合作金融。现实的农业生产组织形式呼唤合作金融为农民提供信贷资金。农村一家一户的小生产，其资金需求量小又比较分散，农行、信用社等不愿对其发放贷款，而农户对信贷资金的需求量虽小但时间性很强，如果不能及时方便地为农户提供信贷服务，农户便会失去市场机会，从而使他们的盈利能力降低。因此，在当前家庭经营为主的小商品生产处于主导地位的农村，只有“自助互惠”的合作金融才能成为农村金融的主体。对农村分散而经济实力弱小的农民来说，通过自愿的联合实现资金互助是一种必然选择。如果农民、农户没有自己的合作金融组织为其服务，则大量农村金融市场的真空，就可能被民间借贷、地下钱庄等灰、黑色金融去填补。因此，应当从农村的现实需要出发，发展农村合作金融，重新构建我国农村合作金融组织，重新发育新的真正意义的合作金融组织。建设社会主义新农村，不仅要求国内商业银行增加信贷投入，不仅要求允许民间金融的进入，外资金融机构也可以介入。农业现代化资金需求缺口大，为中外金融机构介入农村金融市场提供了广阔的业务拓展空间，农村经济市场日渐活跃，既为金融机构提供了新的效益增长点，也为农业企业选择金融服务提供了有利条件。亦如市场是开放式的，农村金融市场也不存在樊篱，只要交易双方达成共识，便有了自己的市场，在外资金融机构对农村市场研究分析后，必然会选择最佳切入点，参与农业市场的竞争。

其四，发行政府债券，筹资支持农村。1994年，中国银行业由贷差转为存差，十余年间，银行业存差已经达到了10万亿元人民币之多，目前流动性严重过剩。流动性过剩的原因在于，社会信用秩序极度混乱，放出去收得回的贷款对象很难寻找，而银行资金的使用是以偿还为前提的。可以考虑将这一部分资金转化为新农村的建设资金，但农村基本建设和公共服务领域的资金投入一般难以偿还，或者偿还周期较长，风险较大，银行资金难以成为新农村建设的直接资金来源。解决银行业流动性过剩和新农村建设急需大量资金这一突出矛盾的办法是：发行新农村建设特别国债或特别政策性金融债券，由中央财政或政策性银行向商业银行发行，由政策性银行发放，按商业原则运作，将筹集的资金运用到新农村建设之中去。