近年来，随着改革深入和社会主义市场经济的发展，经济和生活领域中一些深层次的矛盾和问题逐渐显现，由此引发的信访案件也日趋增多，特别是一些群众进京上访、越级上访、集体上访、敏感时期上访的数量大幅度增长，调处难度越来越大，已成为当前人民内部矛盾的重要表现形式，给各级党委、政府、政法部门增加了巨大的工作压力，给社会带来了诸多不安定因素，已成为影响平安建设、构建和谐社会的一个不容忽视的因素。鉴于上述严峻的信访态势，结合我局司法行政工作的实践，就司法行政如何在参与信访工作中发挥职能作用浅谈以下几点看法。

　 一、 司法行政部门参与信访工作的必要性

　信访工作是我们党和政府联系群众的桥梁和纽带，既体现了党和政府对人民群众疾苦的关心，也体现了人民群众对党和政府的信任。它是各级党委、政府了解民情、掌握社会动态的重要渠道。司法行政部门参与信访工作在贯彻落实“三个代表”的重要思想，维护法制、维护稳定、维护人民群众根本利益具有重大的意义。

　（一）司法行政部门参与信访工作，有利于依法处理人民内部矛盾。当前，随着改革开放的逐步深入，人民内部矛盾日益呈现出复杂多样的特点，矛盾的实质更多地表现为一种法律关系或利益上的法律冲突。涉法性已成为新时期人民内部矛盾的突出特征。反映在信访案件中，近年来，涉法信访案件正以较大幅度逐年递增。目前就瑞安市而言，群众来信来访提出的问题80％左右都涉及到法律问题。显然，信访案件所突出的涉法性，客观上要求我们更要注重运用法律手段，充分发挥法律的调节、规范、惩戒、保护的功能，依法妥善地处理好信访纠纷。同时，我们也要看到，信访案件涉法的范围非常广泛，既有民事的、经济的，也有刑事的、行政的；信访案件反映的法律关系也大多较为复杂，没有较高的法律专业水平，不熟悉诉讼业务，很难提出妥善解决问题的办法。司法行政部门具有法律宣传、法律服务、法律保障的职能，拥有大量的法律专业人才资源，他们熟悉法律业务，对法律和政策的理解较为准确。让司法行政部门参与信访工作，一方面，可以发挥法律宣传职能优势，为信访群众解答法律疑惑，开展法制宣传，让他们明白哪些是自己的权利，哪些是应尽的义务，从而提高他们的法律意识，增强依法信访的观念，切实解决部分信访群众申告无门、有法不依、到处信访和无效上访的现象，有利于促进信访工作的依法管理；另一方面，司法行政部门可以通过组织律师、公证员、基层司法所工作人员和基层法律服务工作者为信访案件的处理提供法律服务，及时提出法律建议或司法建议，有利于信访案件尽快合理合法地解决。因此，司法行政部门参与信访工作，是新形势下依法处理人民内部矛盾的迫切需要。

　 （二）司法行政部门参与信访工作，有利于提高政府依法行政水平。随着社会主义法制建设的深入和法制环境的改善，各级政府及其部门注重依法行政、依法管理，促进了政府行为的法制化、规范化。但是，不可否认，在一些政府部门仍然存在着行政执法水平不高甚至不依法行政的现象，也由此引发了一些群众上访案件和行政诉讼案件。影响了政府部门的形象，损害了干群关系。如果让司法行政部门参与信访工作，发挥其职能优势，可以帮助政府部门及时了解和改正不当行政执法行为，为其改进依法行政工作提出正确的司法意见或建议，不断提高政府部门依法行政的水平；同时，还能对各级政府和其部门的依法行政工作起到有力的监督作用。

　 （三）司法行政部门参与信访工作，有利于树立司法行政部门良好社会形象。群众来信来访，大部分是确有冤情或利益确实受到损害。司法行政部门通过组织有关力量参与信访，积极为信访群众提供优质、高效的法律服务，即可以依法维护他们的合法权益，又可以通过对那些确因经济困难无力打官司的信访当事人及时提供法律援助，维护司法公正。在参与信访工作的过程中，司法行政部门组织司法所、法律服务单位，为信访群众分析案情、讲解法律、提出解决问题的法律建议，并可接受委托，代理诉讼、非诉讼法律事务，配合有关部门依法解决信访案件。这样，既能有效地化解社会矛盾，又方便信访群众，拓宽了法律服务领域，从而把司法行政法律服务和法律保障职能有机地结合在一起，强化司法行政的整体效能，进一步树立司法行政在群众中的良好形象。

　 （四）司法行政部门参与信访工作，有利于促进党委政府依法解决社会问题，维护社会稳定。信访工作是党委政府联系人民群众的“桥梁”，了解社情民意的“窗口”。当前，部分基层干部违法违纪、集体财务不清、少数企业违法经营导致破产等社会“热点、难点”问题引发了大量的信访案件，处理起来难度较大。司法行政部门参与到信访工作中后，一方面，可以就信访案件反映属实的一些违法犯罪问题，可以通过律师，及时协助指导进行举报、控告，配合司法部门打击违法犯罪，理顺各方面关系，维护社会经济秩序；另一方面，可以针对产生这些社会“热点、难点”问题的“症结”，充分发挥政府法律顾问职能，有的放矢地向党政领导提出解决问题的法律建议与对策，使这些社会“热点、难点”问题逐步得以标本兼治、依法治理，从源头上控制信访案件的发生，最大限度地维护社会稳定。

　 二、 司法行政部门服务信访工作的可行性

　严峻的信访态势和信访工作问题，给长期将“以作为求地位”作为指导思想的司法行政部门提出了挑战，同时也带来了新的发展机遇。司法行政部门服务信访工作发挥好人民调解、法律宣传、法律服务和法律援助等职能，对化解调处重大社会矛盾纠纷，减少信访量，维护社会稳定等方面起着相当重要的作用。

　 （一）司法行政系统健全的网络组织为信访工作提供了组织保障。司法行政部门在调处人民内部矛盾纠纷方面建立了较为健全完善的网络机构。从纵向看，有市法律援助中心、镇乡司法所（基层法律援助站、乡镇、村居调委会）。从横的看，有基层法律服务所、律师事务所、公证处。就瑞安市而言，其网络从市本级一直延伸到村居及部门企业，同时各级调解组织在全市各村还有13000多名的纠纷信息员，负责搜集矛盾纠纷的信息动态，从而在全市上下形成一个完整的、联动的组织网络。

　 （二）司法行政部门的调解职能可以有效减少上访案件的发生。人民内部矛盾没有及时很好调处，是造成上访的直接动因。司法行政部门可通过对各类矛盾纠纷和社会不安定因素的及时排查、受理、化解、调处，从而有效地避免或减少信访案的发生，为信访工作构筑起的第一道防线。据近二年瑞安市司法局的统计，全市各类调解组织通过矛盾纠纷季排摸和专项矛盾纠纷排查调处，共排查出各类矛盾纠纷2524起，成功地调处或依法引导诉讼的2493起，有效地制止了46起群体性上访事件的发生。

　 （三）司法行政部门的法律服务功能有利于将涉法信访引向依法解决的轨道。司法行政部门在运用调解手段仍难以解决时，可以通过律师（基层法律工作者）参与信访案件的处理的四大优势，即一是律师（基层法律工作者）长期从事司法实践活动，精通法律，对各类矛盾分析判断能力强；二是律师与信访工作人员身份不同，容易敢得群众信任，有助于缓解信访人情绪，防止过激行为；三是律师（基层法律工作者）接待可消除上访群众对信访工作者产生的“推诿”、压抑等成见；四是律师（基层法律工作者）提出的意见或解答往往令上访者信服和接受。为信访当事人提供法律服务和法律援助的方法，引导信访当事人通过法律手段解决问题，以避免事态的扩大激化和解决问题的时机延误，从而将信访转化为正常的诉讼和依法的非诉讼途径，避免减少重复上访事件的发生。近几年，瑞安市司法局积极创新有效载体，发挥法律服务、法律保障等职能优势，为减少信访，维护社会稳定进行了有益的探索，并取得了一定成效。通过组织开展“法律助弱”活动，实行法律服务单位定点结对挂钩和“三优服务”，维护社会弱势群体合法权益，有效地减少和预防了因经济困难打不起官司而引起信访的案件。通过组织开展“以法析案、服务基层”活动，组织律师深入基层，从法律角度对各乡镇历史遗留的疑难问题和当前热点事件进行评析，帮助化解各类矛盾纠纷，为乡镇政府科学决策和有效解决问题提出法律建议，为村居干部和群众处理疑难问题提供法律咨询。自2000年瑞安市建立律师参与市领导信访接待工作制度以来，每年每月组织律师向来访群众答题解惑，为解决问题的法律途径、方法和依据无偿提供服务。对涉法信访问题进行解答或直接处理，引导、分流了大量的涉法案件。

　 （四）司法行政部门介入集体上访事件的处理，可以缓和事态，有助于问题的解决。当前在处理集体上访事件中，一旦出现群众集体围坐政府机关门口的局面时，政府往往动用公安警力进行制止，但此举最终可能导致矛盾的进一步激化，效果不佳，也一定程度上损害了政府和人民警察的形象，影响了党群、干群关系。而由司法行政部门出面，主持调解或进行法制宣传教育或提供法律咨询服务，则更有利于缓和矛盾，问题解决。

　 三、 建立司法行政部门参与信访工作长效机制

　鉴于新形势下的信访工作，笔者认为，要做好当前信访工作，必须坚持贯彻“三个代表”的重要思想，按照党的十六大提出深化行政管体制改革的总体要求，立足现实，整合司法行政和信访部门的资源，建立长效的司法行政部门参与信访工作机制，充分发挥各方的职能优势，最大限度地消除化解各类矛盾纠纷苗头，从源头上避免和减少信访事件的发生。

　 （一）建立和完善信访矛盾纠纷专项排查调处机制。司法行政部门要把日常开展的民间纠纷排查调处与专项涉法信访矛盾纠纷排查调处结合起来，依靠以乡镇（街道）司法所为核心、乡镇（街道）调解中心、各类人民调解委员会和调解信息员组成的基层工作网络，做好涉法信访矛盾纠纷和涉法信访历史积案的排查调处工作，特别是要有针对性地加大信访重点地区、重点部位、重点时段、重点问题的信访矛盾纠纷的排查调处工作力度。“148”法律援助中心要通过运用协调指挥联动机制，及时分流处理接报的信访案件，同时根据被分流案件内容提出法律建议。对分流处理的信访案件“148”法律服务工作部门应按月抄告同级信访部门，并协助做好有关案件处理的协调、督办工作。

　 （二）建立涉法信访矛盾纠纷预警防范机制。司法行政部门要密切关注本地区改革、发展形势，分析预测改革过程中可能出现的矛盾纠纷，建立涉法信访矛盾纠纷预警防范系统，加强信息报送工作，争取工作的主动性。通过指导乡镇（街道）司法所、调解中心、调解委员会、基层法律援助工作站及调解信息员做好基层矛盾纠纷信息工作，进一步落实信访矛盾纠纷信息报告制度。对事态严重、影响当地社会稳定的涉法矛盾纠纷，有可能引起群体性事件的各种苗头，有可能到县级以上党政机关上访的动向，村（居）调委会和调解信息员应当及时向乡镇（街道）司法所报告，乡镇（街道）司法所接报后也应及时向当地党委政府和司法局报告，并及时续报处理进展情况。

　 （三）建立对初次信访案件调处机制。大量的初信初访发生在基层，对群众的初信初访及时认真妥善地加以处理，有助于防止矛盾激化和升级，有效遏制信访案件的发生。司法行政部门与信访部门要加强联动，重视涉法初信初访的处理，切实提高涉法初信初访的一次办结率。通过指导乡镇（街道）司法所、调解中心和基层法律服务所充分发挥职能优势，利用自身具有的懂法律、懂政策和会做群众工作的优势，加强对涉法初信初访纠纷的处理力度，力争把涉法信访纠纷解决在基层。司法行政部门与信访部门要加强合作，强化乡镇司法助理员和（街道）信访队伍建设，提倡基层司法助理员兼任乡镇（街道）信访员，以减少基层信访工作环节，进一步提高基层处理涉法初信初访纠纷和其他信访纠纷的能力和效率。

　 （四）建立和完善律师、公证员、基层法律服务工作者等法律工作人员参与领导信访接待机制。要认真总结近年来律师参与市领导信访接待工作经验，借鉴外地的先进做法，进一步完善该项制度，明确两部门的职责分工，相互协作，设立固定的法律工作者信访接待室（站）。司法行政部门应制定律师、司法所人员（基层法律工作者）参与接访工作有关规定，做到统一计划，专人负责，安排调度精干力量参与接访，并做好工作的总结、检查与考核。信访部门应为参与接访律师提供良好的工作条件和工作便利，尊重并支持他们的工作，认真倾听他们的意见，共同提高信访件的办理质量，切实做到为党委、政府排忧解难。各乡镇要借鉴律师参与市领导信访接待的做法，结合实际，建立司法所人员、基层法律工作者（法律顾问）参与信访接待制度，以充分发挥司法所人员、法律工作者在信访工作中的重要作用。

　（五）建立适应信访形势与任务需要的司法行政部门、信访部门联合工作机制。司法行政部门应与信访部门加强沟通，通过召开工作例会等形式，预测和分析本地区涉法信访工作的形势和特点；也可以根据信访工作需要，研究制定司法行政与信访部门做好涉法信访工作的有关计划和具体形式，共同加强对本地区涉法信访工作的指导。司法行政部门要重视做好对涉法信访纠纷和积案的排查梳理工作，向当地党委政府和信访部门提出解决问题的工作意见，与信访部门一起联同相关单位共同加以解决处理。在解决处理过程中，司法行政部门要组织、指导法律服务工作人员、乡镇（街道）司法所和调解组织控制事态，严防激化，及时依法进行调处，并抓好督办督查；对其中案情复杂的涉法信访纠纷，司法行政部门要实行领导包案调处，根据纠纷类型、疑难程度制定调处计划和明确调处时限，组织人员蹲点调处。调处结束后应向当地党委政府、信访部门等报送办结情况。乡镇司法所要在乡镇“综治中心”的领导下，与乡镇信访办积极配合，调处本辖区信访问题和积案，并作好辖区内信访案件排查调处工作汇总统计工作。