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　　中国共产党党代会常任制的发展取向

　　郭瑞霞?

　　? 【作者简介】郭瑞霞（1987— ），女，山东潍坊人，硕士研究生，主要从事政治学基础理论研究。

　　（华侨大学 公共管理学院，福建 泉州 362021）

　　摘要：党的代表大会常任制，作为新时期我党试点推行的一项重要制度，对于推行党内民主，真正实现党员当家作主，带动人民民主建设，推动党和国家领导体制改革有重要的带动和示范作用。本篇文章主要从党的代表大会常任制的组成要素、理论依据等方面论证其实施的可行性和价值；并着重从我党党内权力配置和运作的现实，分析党的代表大会常任制在我国试点遇到的困难。

　　关键词：党代会常任制；党代表常任制；党代会年会制；理顺关系

　　The development of the permanent system of the Chinese Communist Party's representative congress

　　Abstract: as an important pilot implementation system carrying out in the new period, the permanent system of the Chinese Communist Party's representative congress have an important driving and exemplary role to implement the democracy within the party, to realize the master identity of the party members, to drive the people's democratic construction, and to promote the party and state leadership system reform. This article mainly focuses on the permanent system’s elements and theoretical basis to demonstrate it’s feasibility and value; And analysis the difficulty that the permanent system meeting through the party power allocation and operation reality when it’s piloting in our country.

　　Keywords: the permanent system of the Chinese Communist Party's representative congress; the party permanent representative; the Chinese Communist Party's annual meeting system; straightening out relations

　　一、党代会常任制——对党代会年会制的继承和发展

　　从无产阶级政党的实践来看，党代会年会制比党代会常任制的历史更为久远，是后者重要的思想来源和组成部分之一。创立党代会年会制的是无产阶级革命导师马克思和恩格斯。他们在共产主义同盟创立的过程中，不仅给予了其理论上的支持，更给予了组织制度上的支持，在1847年6月2日共产主义者同盟的成立大会上，马克思强调党的权力中心是党的代表大会，而不是由它产生的中央委员会，强调党的各级委员会必须由党员民主选举产生，并且在监督的基础上可以随时罢免。在《共产主义者同盟章程》中，马克思明确提出：“代表大会是全盟的立法机关”、“最高权力机关”；“中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作”。参考文献：

　　参考文献：

　　[1]马克思恩格斯全集.第四卷[M].北京：人民出版社，1958：574-575.

　　为保证全盟代表大会的最高权威，马克思、恩格斯进一步提出全盟代表大会年会制，用一年一次会议的方式来讨论同盟的重大问题，避免其权力被其他党内机构代替。《共产主义者同盟章程》第三十三条明确规定：“代表大会于每年8月举行。遇紧急状况，中央得召集非常代表大会。”年会制的提出对于保证共产主义同盟代表大会的最高权威具有重要意义。

　　党的代表大会年会制思想由马恩提出，经列宁发展，在俄国社会民主工党内扎了根。俄

　　国社会民主工党三大确定了党的代表大会年会制，并在党章第二条加以明确的规定，“党的

　　最高机关是党的代表大会。代表大会由党中央委员会召开，每年一次。”。[2]苏联共产党章程汇编[M].北京：求实出版社，1982：7.苏维埃社会主义共和国联盟建立之后，连续召开了党的七大至十二大六次党的代表大会年会，并在此过程中探索提出对于年会制、党内民主和年会制基础上的党代会更好的发挥作用的建设性意见。比如，列宁提出，党代会上，要善于指出党的工作中存在的问题，而不能只是一味的歌

　　[2]苏联共产党章程汇编[M].北京：求实出版社，1982：7.

　　虽然由于多方面的原因，共产主义同盟和苏联的党代会年会制最终流产，但是他们的理论和实践对于第一国际和其他国家无产阶级政党建设发挥了重要的作用。我党亦在党代会年会制的基础上，于1956召开中共八大时创造性地提出党的代表大会常任制。邓小平在《关于修改党的章程的报告》中，论证了党代会常任制的思想。指出，常任制条件下的党代会，需实行党代会年会制和党代表的常任制。党的全国代表大会每届任期五年，省一级层面的每届任期三年，县一级层面的每届任期两年。

　　此时我党提出的党代会常任制对于年会制已有相当的进步，最重要的表现即党代表的常任和党代表常任下的年会制。因为八大召开时，我党已有党员1073万，如此庞大的数目，必然要求一种更适应我国国情的党代会制度的创新。党代会常任制，在保证党代会每年召开，维护党代会作为党的最高权力机关的权威的同时，用党代表的常任和任期规定，避免了每次党代会会前党代表的临时选择，降低了每年选举党代表是的成本，更重要的是，常任制保证了党的重要政策和方针的连续性。

　　在后来的实践中，只召开了八大二次会议，原定于1959年召开的八大三次会议没有召开，并由于苏共在布加勒斯特会议上对我党的攻击，最终延迟了要在1960年召开的这次会议。此后，受党内“左”倾错误和“文化大革命”影响，党代会常任制并没有得到真正的实施。

　　党的十一届三中全会后，党和国家的政治生活逐步步入正轨，发展党内民主，进而带动人民民主成为党和国家政治生活中的普遍呼声。在此背景下，党的十三大进一步提出“在新的历史条件下，在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”[3]中央文献研究室.新时期党的建设文献选编[M].北京：人民出版社，1991：370.，从而为新时期我党实行党代会常任制营造了宽松的政治环境。此后，从1988—2002年，我党进行了第一轮党代会常任制试点，2002年十六大以后，进行第二轮新的试点。值得注意的是，在进行试点的过程中，我党逐步认识到，党代表常任、党代会年会虽然是党代会常任制的重要内容，但并不是全部内容，此外，必须建立党代会的常设机构，并在此基础上理顺党代会、党委、常委的关系，才能避免党代会休会期间权力被党委

　　[3]中央文献研究室.新时期党的建设文献选编[M].北京：人民出版社，1991：370.

　　从党代会常任制的三方面主要内容：党代表的常任制、党代会年会制和党代会常设机构的设置，我们可以把党代会常任制定义为：关于党代会本身如何“常任”的一系列制度和程序。它是在一届党代会任期内，以常任的党代表为组织细胞，以每年召开一次代表大会为组织形式，以设立党代会的常设机构为组织载体，将制度化的“常态”运作机制贯穿一届党代会始终，保证党代会始终成为党的最高领导机关、权力机关、决策机关、监督机关的制度模式和运作模式。[4]张书林.党的代表大会常任制研究

　　[4]张书林.党的代表大会常任制研究[D].16

　　二、实施党代会常任制的理论基础和意义

　　（一）理论基础和现实借鉴

　　我国实施党代会常任制，不仅仅是对无产阶级革命导师马克思恩格斯、列宁党代会年会制的继承和发展，也是在借鉴我国人民代表大会制度的有益成果基础上形成的。1958年，毛泽东在中央政治局扩大会议上，谈到修改八大党章时提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是不是可以考虑采用这个办法，比如五年一任。这还没有写到党章草案上去，提出来请大家考虑，看是否可以。”[5]毛泽东文选

　　[5]毛泽东文选.第七卷[M].北京：人民出版社，1999：54.

　　此外，代议民主也是党的代表大会常任制的重要理论来源。在一个国家范围内，由于领土广阔、人口众多等因素的影响，直接民主无法实施，因此代议民主成为公民参与政治生活的重要方面。对此，密尔在《代议制政府》中有详细的论述：“显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府；……但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里，除去公共事务的某些次要部分外，所有的人参加公共事务是不可能的，从而就可以得出结论说，一个完善的政府理想类型一定是代议制政府了。”[6][英]密尔.代议制政府[M].汪暄，译.上海：商务印书馆，1984:55.

　　[6][英]密尔.代议制政府[M].汪暄，译.上海：商务印书馆，1984:55.

　　（二）实施党的代表大会常任制的意义。

　　首先，党代会常任制的实施，有利于克服党代会非常任制下的诸多弊端。党代会常任制下的年会制，有利于提升党代会作为党的最高权力机关的权威，五年一届的规定，有利于党的重大方针政策的持续性；党代会常任制下的党代表常任制，不仅节约了非常任制下每次党代会召开前临时选举党代表的成本，提高了会议效率，更为重要的是，它为党代表提供了一种持续发挥作用的保障机制，使党代表在一届任期内可以持续、合法的行使选举权、监督权、视察调研权、提案权与意见建议权，更好的联系党员；党代会常任制下，要求理顺党代会、全委会、常委会的关系，理顺党代会、党委、纪委的关系，这不仅是纠正党内权力运行错位的前提，更是党代会常任制自身功能正常发挥的保障。

　　其次，党代会常任制，是发展党内民主进而带动人民民主和我国政治体制改革的突破口。党的十六大提出，“党内民主是党的生命”。党代会常任制下，党代表的竞选产生和代表领域的全方位化，对于推进党内民主具有重要的作用；党代会常任制下，要求理顺党代会、全委会、常委会的关系，明确全委会和常委会的权力来源是党代会，从而限制常委会在小范围内决策的权力，有利于保障党内民主的健康发展。中国共产党作为我国的执政党，党的自身建设和党内民主的发展对于人民民主具有重大的带动作用，而人民民主的建设是我国民主政治发展的根本点。中国共产党作为我国的执政党，只有首先完备自身的建设，才能应对我国面临的政治体制改革。党的代表大会常任制，有利于消除党内过分集中的政治体制弊端，以党内关系的变化逐步带动其它改革，避免直接触及党政关系、政党与社会的关系、国家与社会的关系可能带来的不稳定因素，改革的风险小，成本低。

　　第三，党代会常任制，有利于增强党执政的合法性。“政治合法性是一种特性，这种特性不仅来自正式的法律或命令，而更主要的是来自根据有关价值体系所判定的、由社会成员给予积极的社会支持与认可的政治统治的可能性或正当性。……就其本质而言，政治统治的合法性就是社会成员对于政治统治的承认，就是社会成员对于政治统治正当性的认可。”。[7]王浦劬.政治学基础[M].北京大学出版社，1995:162-163.中国共产党领导广大党员群众取得新民主主义革命的胜利，建设社会主义新中国，是其执政合法性的根本来源，但是这种历史形成的执政合法性，并不能随着时间的延续而自然延续，中国共产党只有在不断的民主政治建设的过程中，不断完善自身建设，不断推进政治体制改革，不断推进政治民主化，才能争得广大党员群众对于其执政合法性的认可。在世界民主政治的大潮中，政党执政的合法性归根到底从民主政治中获得。

　　[7]王浦劬.政治学基础[M].北京大学出版社，1995:162-163.

　　第四，党代会常任制，有利于提高党的领导水平和执政水平。十六大报告中强调了党的历史地位的深刻变化：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”与党的历史地位的变化相适应，党所面临的考验也发生了变化，突出的表现为党面临着“如何提高执政水平和领导水平，如何提高拒腐防变和抵御风险的能力”的全新考验。在此，我们着重讨论党代会常任制对于提高党的领导水平的作用。党的领导主要是政治方面的领导，强调党通过法德并治和无私工作取得人民群众的信赖和拥护。党代会常任制作为发展党内民主的重要制度，对于党的自身建设具有重要作用，而且其带动作用更是提高党的领导水平的重要方面。党代会常任制条件下强调党代表和领导人的竞选、述职、以及党员群众对他们的监督，有利于选拨高素质的代表人才和领导人才，有利于党的执政水平的提高。

　　三．党代会常任制条件下党内权力的配置和运作

　　从对党代会常任制的定义得出，党代表的常任制、党代会的年会制和党代会常设机构的设置是党代会常任制的三个主要内容。党代表作为党代会常任制的组织细胞，党代会年会制作为组织形式，党代会常设机构作为组织载体，必须协调发展，才能推进党代会常任制的健全发展。有关党代表常任制和党代会年会制的试点建议已经很多，但是有关常设机构的设置的讨论却始终没什么建设性的意见，终其原因是党内权力配置不合理和运行不正常。只有真正理顺了党内权力的配置和运行机制，才能为常设机构的设置提供有利的环境，党代表常任制和党代会年会制的作用也才能真正发挥。

　　（一）理顺党代会、全委会、常委会的关系。

　　从理论和逻辑关系来看，党代会、全委会、常委会之间存在基于选举基础上的严密的权力授予关系。党代会选举产生党委全委会，党委全委会选举产生党委常委会，而且三者是依次授权的，这种权力授受关系决定了它们之间是监督与被监督的关系，这也是它们之间权力运行的“应然状态”。但是在实际的运行中，由于党代会非常任制的运行机制，党代会作为党的最高权力机关，通常五年召开一次会议，会议结束，它便失去了发挥作用的机制，而党在日常生活中又有许多事务需要处理，这样就把许多权力推到全委会和常委会那里，而全委会每年只召开一到两次会议，常委会便在党代会和全委会闭会期间行使党的权力，负责党的日常工作，保证党的正常运转。这样，党的权力便集中于党委常委会，常委会也在逐步的发展过程中成为名副其实的党的最高权力机关。党的许多事务只是集中于常委会解决，或者即使拿到党代会上来表决也是在常委会决定的基础上走过场，形成了一种权力“倒运行”的怪现象。

　　因此，必须理顺这三者的权力授受关系，合理划分职权才能保证党代会的最高权威。具体措施有：第一，实施党代会年会制，保证党代会一年召开一次会议，以确保届首会议确定的党的大政方针的贯彻和解决届中出现的临时性事件的，维护其最高权威；全委会要向党代会做定期报告。第二，适当提升全委会作用。增加开会次数；健全党委常委会向全委会报告工作的制度；实施全委会议题的双向提出制度，在常委提出议题的基础上，加入全委会委员联名提出议题，打破常委会对于议题提出权的垄断；完善全委会议事规则和决策程序，真正做到民主与集中相结合，会前与会上相结合，书记与委员相结合。第三，明确党委常委所具有的是执行权，即执行党代会和全委会决议的权利，而不是决策权，真正做到党委常委会向党委全委会负责，党委全委会向党代会负责。

　　（二）理顺党代会、党委、纪委的关系。

　　目前党代会、党委、纪委的关系存在一定的矛盾性。首先是党章中规定的矛盾性。党章第十九条规定，党的全国代表大会的职权是：听取和审查中央委员会的报告，听取和审查中央纪律检查委员会的报告，……选举中央委员会，选举中央纪律检查委员会。由此可见，三者之间存在一种明确的权力授受关系，党的代表大会是党的最高领导机关，而委员会和纪律检查委员会受其领导并处于同一权力层级。但是，另一方面，党章第十条又规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它所产生的委员会。”这样，就在党内设置了一种“二元”最高领导机关。而且党章第四十三条规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下工作。”党章规定的矛盾性，使纪委在理论上失去了对党委的监督职能，形同虚设。其次，在实际的运作中，党委过度集权，纪委乃至党代会权力虚化严重。

　　要理顺党代会、党委、纪委的关系，必须坚持把权力统一于党代会，坚持纪委与党委的平等，坚持权力的适当分散，削弱党委的过度集权趋势。具体措施：首先，修改党章中的矛盾条文。其实，有关党章中规定党的“二元”最高领导权的条文是中共九大做出的，以往的党章都只是规定“党的最高领导机关是党的全国代表大会”，为使权力统一于党代会，必须恢复党章中的有关党的最高领导机关是党的全国代表大会的规定。其次，进行合理的党内分权，避免权力过分集中于党委。明确三者的关系中，党代会的职权是决策，党委的职权是执行党代会的决策，纪律检查委员会的职权是监督党委的执行效果，并向党代会负责。第三，改革纪委领导体制，提升其地位。目前纪委既要受党代会的领导和监督，又要对同级党委负责，还要对上级纪委报告工作。在新的党章规定中，应该明确纪委与党委处于同一层级，纪委对党委的相关工作进行监督，二者共同向同级党代会负责；上级纪委对下级纪委，应该侧重于业务性工作上的领导与指导，避免对下级纪委的组织领导和政治领导，避免上级纪委和同级党代会对于纪委工作的双重掣肘；建立健全纪委的相关工作制度，以提高纪委的地位，比如对于同级党委的质询制度、临时否决制度，列席同级党委会议和当与同级党委产生分歧时的解决机制——将分歧问题提交党代会予以解决。

　　因此，从党代会常任制的历史形成过程、理论来源和现实意义来看，在我国实行党代会常任制是必然的趋势。但面临党代会常任制试点过程中的诸多问题，笔者认为，需要首先理顺党代会、全委会、常委会的关系，合理配置党代会、党委、纪委的权力，才能保证党代表常任制的实施效果和党代会年会制的运行效率，保证党代会真正发挥党的领导机关的作用，从而为党代会常任制下常设机构的设置提供一些思路和适当的环境。